【以案释法】：房屋被违法强制拆除该如何救济？（附最高人民法院判例）
圣义以案释法：房屋被违法强制拆除该如何救济？（附最高人民法院判例）
山东圣义律师事务所政府法律事业部
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【裁判要旨】
2020年1月13日，最高人民法院作出（2019）最高法行赔申1221号《行政裁定书》认为： 赔偿请求人对于通过何种方式获得赔偿具有选择权，既可以选择由赔偿义务机关先行处理，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。赔偿请求人先提起行政诉讼，之后再提起行政赔偿诉讼，就是选择通过司法途径解决其赔偿问题。基于司法最终原则，人民法院对赔偿之诉应当依法受理并作出明确而具体的赔偿判决，保护赔偿请求人的合法权益，实质性解决行政争议。 在当事人已经依照前述程序提出明确的赔偿请求、已经进入司法程序的情况下，人民法院不应再判决由赔偿义务机关先行作出赔偿决定，使赔偿争议又回到行政途径。人民法院直接判决赔偿更有利于公平、公正解决问题，避免行政机关对赔偿问题不予处理、拖延处理或者作出不合理的赔偿决定，最后当事人仍然需要通过司法裁判寻求救济，增加当事人的诉累。具体到赔偿的数额，为确保当事人获得及时、公平、公正的救济，在行政机关违法强制拆除当事人房屋，难以对房屋及其他损失进行鉴定的情况下， 人民法院可以根据原告提出的行政赔偿诉讼请求，结合案件具体情况， 参照征收补偿方案确定的征收补偿标准，全面、充分考虑当事人的各项损失，确定损失数额，直接判决行政机关对房屋及其他人身、财产损失一并予以行政赔偿，法院在判令赔偿时的标准至少不应低于补偿标准。
【基本案情】
再审申请人魏某因与被申请人山东省枣庄市薛城区人民政府（以下简称薛城区政府）行政赔偿一案， 不服山东省高级人民法院（2018）鲁行终2748号行政赔偿判决，向最高人民法院申请再审。
魏某向山东省枣庄市中级人民法院提起诉讼，请求判决薛城区政府赔偿因违法拆除其房屋所造成的相应损失及利息。
一审法院查明，魏某系枣庄市薛城区常庄镇东小庄村居民，在该村位于长江路地段建有一套房屋。根据与魏某同村的另案当事人魏某山夫妇、魏某清夫妇、魏某美诉薛城区政府行政赔偿三案案情可知：“2008年2月28日，中共薛城区委和薛城区政府制定了《关于加快城中村改造的实施意见（试行）》（薛发［2008］5号），将包括薛城区常庄镇东小庄村在内的六个村庄划入城中村改造范围，明确由薛城区政府成立薛城区城中村改造工作领导小组，具体负责城中村改造工作的组织实施。2010年10月23日，薛城区城中村改造工作领导小组作出《致广大村民的一封信》,公布了对东小庄村整体搬迁改造的有关政策。”2010年10月11日，薛城区政府对魏某该处房屋进行了摸底调查，制作了《城中村改造拆迁摸底调查表》（编号Ａ-201）、《城中村改造拆迁补偿明细表》（编号Ａ-201）。在后表中载明：砖混两层主房面积170.24㎡、砖混配房面积60㎡、新建配房面积99.58㎡，附属物合计补偿103615.05元，魏某在二表中均未签字认可。庭审中，魏某、薛城区政府对于附属物种类、数量及补偿价款均无异议。后魏某未能与薛城区城中村改造工作领导小组签订补偿安置协议，2011年1月29日，魏某的房屋被拆除。
魏某于2013年6月28日向滕州市人民法院分别提起确认行政行为违法及行政赔偿诉讼。对于前一诉讼，滕州市人民法院于2014年3月21日作出（2013）滕行初字第81号行政判决，确认薛城区政府强制拆除魏某房屋的行为违法。薛城区政府不服一审判决，提起上诉。2014年7月11日，该院作出（2014）枣行终字第25号行政判决，维持了一审判决。对于行政赔偿诉讼，魏某于2017年5月23日向滕州市人民法院递交撤诉申请，该院于同日裁定准予魏某撤诉。2017年6月1日，魏某向一审法院提起行政赔偿诉讼。
本案在审理过程中，薛城区政府未申请对涉案房屋价值进行评估，而魏某申请该院调取金水湾A区商品房小区现阶段门市营业房及住房网签备案价格。为科学、合理确定赔偿标准，根据魏某的申请并结合本案实际，该院在枣庄房地产开发办调取了2018年1-8月份薛城区金水湾A区项目商品住宅、营业房网签均价数据，数据显示：2018年1月-8月薛城区金水湾A区项目商品住宅、营业房网签均价数据分别为5470.95元/㎡、11199.29元/㎡。
另查明，枣庄市房产管理局于2002年9月6日为涉案房屋换发了新的房屋所有权证（证号：枣房权证薛房字第××）。该证内容显示：“房屋所有权人魏某；房屋坐落薛城长江东路；产别私产；结构混合；房屋总层数2；建筑面积295.5平方米；设计用途营业。附记载明：换证.1996年建．其中壹层南部为住宅，面积为72.75平方米。”枣庄市薛城区常庄镇东小庄村村民委员会不服枣庄市人民政府为魏某颁发枣政薛城私房字第××号房屋所有权证（该证系枣房权证薛房字第××换证前的房屋所有权证）的行政行为，向山东省人民政府提起行政复议。山东省人民政府于2015年1月12日受理，于2016年4月8日中止复议申请。在本案诉讼中，薛城区政府向该院提交中止审理申请书称，由于争议房屋的产权登记效力认定目前仍在山东省人民政府的行政复议过程中，最终结论会直接影响到本案最后确认赔偿责任的范围和结果，故申请将案件中止审理。该院于2017年9月8日作出（2017）鲁04行初33号行政裁定，中止本案诉讼。2018年6月28日，山东省人民政府因枣庄市薛城区常庄镇东小庄村村民委员会申请撤回行政复议，遂作出鲁政复终字（2016）20号行政复议终止决定，决定终止行政复议。
还查明，山东省人民政府于1995年1月12日作出《山东省人民政府关于将枣庄市薛城区薛城镇北一村等无地农民的农村户口转为城镇居民户口批复》（鲁政[1995]4号），同意枣庄市人民政府将薛城区薛城镇北一村5466人，东小庄村2664人的农村户口转为城镇居民户口。薛城区常庄镇东小庄全村在1999年7月经山东省人民政府批准的《枣庄市城市总体规划（1997-2010年）》中被确定为城市建设用地范围内。根据与魏某同村的另案当事人魏某山夫妇、魏某清夫妇、魏某美诉薛城区政府行政赔偿三案案情可知：“在2010年10月24日的薛城区政府文件（薛政法[2010]65号）《关于申请薛城区常庄镇东小村延续城中村改造政策的请示》中载明：东小村因属国有土地，被纳入棚户区改造范围。”
又查明，2010年2月薛城区燕山路棚户区改造工程指挥部张贴的《燕山路棚户区改造工程告住户书》载明住宅房屋补偿安置标准为：被拆除合法住宅房屋补偿标准以所处区位新建普通商品房市场价格评估确定，市场评估基准价格为2580元/㎡，最低不低于同区位新建普通商品房市场评估价格的90%;2012年3月薛城区燕山路棚户区改造工程指挥部张贴的《天山路棚户区改造安置补偿明白书》载明：“拆除有证房屋补偿价格是多少？答：天山路棚户区住宅房屋市场评估基准价格为2580元/㎡，每户房屋价格根据房屋类型、结构、楼层、成新等因素评估确定，最低不低于同区位新建普通商品房评估价格的90%。”
一审法院认为本案的争议焦点为应否裁定驳回魏某的诉讼,对魏某应予赔偿的项目具体包括哪些，应予赔偿的标准、数额应为多少。
一、关于第一个焦点问题
魏某诉薛城区政府行政赔偿一案，经查，其在滕州市人民法院撤回起诉后，又到该院立案有正当事由，符合法律规定，不属于重复起诉；其提起行政赔偿诉讼，提供了相关证据支持其主张，符合起诉条件；其提起行政赔偿诉讼未超出法定起诉期限。故薛城区政府辩称对魏某起诉应予驳回的主张，不能成立，该院不予支持。
二、关于第二个焦点问题
（一）关于被强拆房地产价值损失问题。根据查明的事实可知，魏某房屋被拆除时其坐落土地已被征收为国有土地。山东省高级人民法院在与魏某同村的另案当事人魏某山夫妇、魏某清夫妇、魏某美诉薛城区政府行政赔偿三案发回重审裁定中明确指出：“对于薛城区政府赔偿上诉人房屋损失的数额，应当比照同区位、现阶段房屋的市场价格计算。”因此，对魏某房屋损失的赔偿应比照同区位、现阶段房屋市场价格计算。魏某原被拆除房屋所在地被征收为国有土地后，现在原处兴建了薛城区金水湾A区小区，故该院在枣庄房地产开发办调取的2018年1-8月份薛城区金水湾A区项目商品住宅、营业房网签均价即是同区位、现阶段的市场价格，可以作为对魏某被拆除房屋进行赔偿的单价标准。故对魏某房屋损失的赔偿总额为2892653.46元（即72.75㎡×5470.95元/㎡+222.75㎡×11199.29元/㎡）。另外，魏某主张的低于容积率部分的地价补偿，无法律依据，该院不予支持。
（二）关于停业损失问题。该院认为，本案房屋虽系营业房，但魏某提供的多个经营证件显示，距今最近的许可经营期限至2006年8月已届满，而本案房屋被强拆于2011年1月29日。诉讼中，魏某并未提交充分有效证据证明该营业房在经营期限届满后至被强拆前仍在实际经营，故对魏某主张的停业损失，该院不予支持。
（三）关于搬迁补助费问题。魏某的住房被强拆后，因搬迁另择新居，会产生合理的费用。可以参照2007年5月1日起施行的《枣庄市城市房屋拆迁管理实施办法》（枣庄市人民政府令112号）第三十三条的规定，对魏某被拆除的住宅72.75㎡，由薛城区政府向魏某一次性支付搬迁补助费500元；对余下的营业房222.75㎡，按照“非住宅房屋标准为每平方米10元”的规定，支付搬迁补助费2227.5元。薛城区政府共计应向魏某支付搬迁补助费2727.5元。
（四）关于临时安置补助费问题。本案中，魏某的房屋被强拆后，薛城区政府没有为其提供周转用房，也未提供临时安置补助费，魏某无论租房还是通过其他途径解决住房问题，都会产生直接损失。对此，薛城区政府应予赔偿。该院认为，可以参照2007年5月1日起施行的《枣庄市城市房屋拆迁管理实施办法》（枣庄市人民政府令112号）第三十四条的规定，由薛城区政府按照被拆迁房屋面积10元/㎡标准，一次性支付房屋的临时安置补助费2955元（295.5㎡×10元/㎡）。
（五）关于附属物的损失问题。薛城区政府在《城中村改造拆迁补偿明细表》（编号A-201）中确定的附属物价值103615.05元。对此，魏某、薛城区政府均无异议，故应依法确认附属物损失为103615.05元。
（六）关于被砸物品的损失。对违法强拆造成的财产损失，应予赔偿。本案中，薛城区政府未提供证据证明其在实施强制拆除过程中采取了证据保全措施，也不能证明其按正当程序妥善保管了魏某的室内物品，对此，薛城区政府应承担举证不能的法律后果。该院认为，根据魏某提供的房屋被砸毁物品清单，结合日常生活经验，考虑物品折旧等因素，酌定赔偿30000元为宜。
（七）关于利息损失问题。因该院在枣庄房地产开发办调取的商品住宅、营业房网签均价系同区位、现阶段的价格，故对魏某要求赔偿利息损失的诉讼请求，该院不予支持。
另外，魏某认为房价持续上涨致其损失扩大，于2018年9月19日又向该院申请变更诉讼请求，该院依法不予准许；该院依魏某申请在枣庄房地产开发办调取的2018年1-8月份薛城区金水湾A区项目商品住宅及营业房（门市房）网签均价数据系同区位、现阶段房屋的市场价格，魏某认为该院调取的该组数据过低，又申请对涉案房屋的市场价值评估鉴定，该院亦不予准许。
综上，该院遂依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第三十二条、第三十六条第四项和第八项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条，并参照2007年5月1日起施行的《枣庄市城市房屋拆迁管理实施办法》（枣庄市人民政府令112号）第三十三条、三十四条之规定，判决薛城区政府于一审判决生效之日起30日内赔偿魏某房屋损失2892653.46元、附属物损失103615.05元、被砸物品损失30000元、搬迁补助费2727.5元、临时安置补助费2955元，共计3031951.01元；驳回魏某的其他赔偿请求。
魏某、薛城区政府均不服一审判决，向山东省高级人民法院上诉，魏某请求撤销一审判决并予以改判，薛城区政府请求撤销一审判决并发回重审。
二审法院经审理查明的案件事实与一审法院查明的案件事实基本一致。
二审法院认为，本案系薛城区政府强制拆除魏某房屋引发的行政赔偿争议。由于涉案房屋被强制拆除的行为已被确认违法，针对涉案房屋原有的补偿问题可依法转化为赔偿程序解决，薛城区政府依法应对魏某的财产损失承担行政赔偿责任。围绕各方当事人的上诉理由以及一审法院判决内容，本案确定的争议焦点为薛城区政府对魏某财产损失的赔偿范围、赔偿方式、赔偿标准和赔偿如何处理等问题。
（一）关于被拆迁人财产损失的赔偿范围问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”就违法强拆行政赔偿而言，如果没有违法强拆行为的介入，被拆迁人可以通过拆迁安置补偿程序获得相应补偿，这意味着对上述“直接损失”之理解，不仅包括因违法强拆行为对被拆除房屋、附属物、被损坏的室内物品等造成的直接财产损失，还应包括被拆迁人可能享有的全部拆迁安置补偿权益，如拆迁安置房、搬迁补助费、临时安置补助费等，如此才符合国家赔偿法的立法精神。本案中，魏某因违法强拆行为所主张的涉案房屋以及附属物、搬迁补助费、临时安置补助费等损失在未获得相应补偿的情况下均应纳入行政赔偿范围。
（二）关于被拆迁人财产损失的赔偿方式问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”据此，支付赔偿金以及返还财产、恢复原状均是国家赔偿的赔偿方式。如果房屋系因城中村改造而被拆除，恢复原状已经不具备现实可能性，对被拆迁人的财产损失以支付赔偿金的方式赔偿符合客观实际和法律规定。同时，从切实保障被拆迁人居住权益和补偿权益的角度出发，如果被拆迁人未获得安置，行政机关还有提供拆迁安置房的义务，以保障被拆迁人的赔偿方式选择权。
（三）关于被拆迁人财产损失的赔偿标准问题。面对违法强拆，行政机关在承担赔偿责任时应当秉持全面赔偿和公平合理的原则。首先，要区分违法强拆发生的背景，是城中村改造还是集体土地征收，抑或是国有土地上房屋征收，不同的情形涉及的赔偿标准并不相同。其次，为体现对违法拆除行为的惩戒，充分保护被拆迁人的合法权益，对被拆迁人的损失赔偿不应低于其原应得的相关拆迁安置补偿权益。再次，要兼顾其他被拆迁人的合法权益，综合考量其他被拆迁人以及当地其他项目的类似补偿方式与标准、安置情况，全面考虑法律、行政法规以及相关政策规定的连续性、一致性和公平性。具体到本案，针对双方争议较大的涉案房屋的损失赔偿标准问题，一审法院判决认定以同区位、现阶段国有土地上房屋价格作为涉案房屋的赔偿标准；魏某主张涉案房屋所在村庄于1995年经山东省人民政府批复“农转非”，应按照同区位国有土地上新建商品房价格赔偿其房屋损失。对此，该院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定，征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予以支持。从该条款可以看出，集体土地被依法征收且未进行安置补偿是适用国有土地上房屋价值补偿标准的前提。而本案发生在城中村改造过程中，虽然山东省人民政府对涉案房屋所在村庄作出“农转非”批复，但薛城区政府已对涉案房屋所在村庄实施了城中村改造并进行了安置补偿，本案并不符合上述条款规定的情形。因此，在前期已对大部分被拆迁人按城中村改造拆迁安置补偿方案安置补偿完毕后，仅对魏某的涉案房屋按国有土地上房屋价值为基础确定赔偿标准依据不足。故此，一审判决的上述认定不当，应予纠正；魏某的该项主张不能成立，不予支持。
（四）关于被拆迁人财产损失的赔偿处理问题。薛城区政府在确定行政赔偿标准与额度的过程中，在不违反法律、法规禁止性规定的情况下，对魏某的损失赔偿，要填平补齐其受损的财产权利，确保其在同等条件下获得不低于其他被拆迁人所享受的拆迁安置补偿利益。同时还要考虑到魏某自房屋被强拆后多年未获得安置补偿、赔偿的客观情况，切实弥补因违法拆迁所造成的各项损失，对魏某作出公平合理的赔偿。对于搬迁补助费、临时安置补助费等损失赔偿问题，薛城区政府应当按照当地拆迁补偿安置政策并结合本案实际情况确定合理的赔偿数额。对于附属物损失、被砸物品损失的赔偿问题，双方不持异议，该院予以确认。
鉴于有关赔偿事项和赔偿数额问题仍需要薛城区政府进一步审查核实，同时考虑到本案城中村改造涉及范围广、人数多、社会影响大等实际情况，从实质解决争议、减少当事人讼累、节约国家司法和行政资源以及警示赔偿义务机关及其工作人员严格公正文明执法角度出发，本案在损失赔偿处理问题上，宜按照全面赔偿原则，由薛城区政府对魏某的合法权益全面及时、一次性地赔偿救济到位，切实履行好行政赔偿义务，尽可能协调化解争议，如仍难以达成一致意见，应当及时作出赔偿决定。魏某如不服，仍有权依法寻求司法救济。
综上，一审判决认定事实不清，依法应予撤销。该院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决撤销枣庄市中级人民法院（2017）鲁04行初33号行政赔偿判决；责令薛城区政府于二审判决生效之日起九十日内对魏某依法予以全面赔偿。
魏某请求最高人民法院撤销二审判决，再审本案，支持其在一审时提出的诉讼请求。其申请再审提出的主要事实和理由为：涉案有证房屋位于国有土地上，再审申请人主张对涉案房屋价值损失比照同区位、现阶段房屋的市场价格计算，合法有据；再审申请人明确要求支付赔偿金，二审仅责令薛城区政府依法予以全面赔偿，未明确具体的赔偿数额，属于适用法律错误；二审对部分赔偿请求未予审查认定，属于遗漏诉讼请求。
最高人民法院经审查认为，修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定，为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。据此，行政案件审理应当以实质性化解纠纷为宗旨，及时解决行政争议，减少当事人诉累。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。赔偿请求人对于通过何种方式获得赔偿具有选择权，既可以选择由赔偿义务机关先行处理，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。赔偿请求人先提起行政诉讼，之后再提起行政赔偿诉讼，就是选择通过司法途径解决其赔偿问题。基于司法最终原则，人民法院对赔偿之诉应当依法受理并作出明确而具体的赔偿判决，保护赔偿请求人的合法权益，实质性解决行政争议。在当事人已经依照前述程序提出明确的赔偿请求、已经进入司法程序的情况下，人民法院不应再判决由赔偿义务机关先行作出赔偿决定，使赔偿争议又回到行政途径。人民法院直接判决赔偿更有利于公平、公正解决问题，避免行政机关对赔偿问题不予处理、拖延处理或者作出不合理的赔偿决定，最后当事人仍然需要通过司法裁判寻求救济，增加当事人的诉累。具体到赔偿的数额，为确保当事人获得及时、公平、公正的救济，在行政机关违法强制拆除当事人房屋，难以对房屋及其他损失进行鉴定的情况下，人民法院可以根据原告提出的行政赔偿诉讼请求，结合案件具体情况，参照征收补偿方案确定的征收补偿标准，全面、充分考虑当事人的各项损失，确定损失数额，直接判决行政机关对房屋及其他人身、财产损失一并予以行政赔偿，法院在判令赔偿时的标准至少不应低于补偿标准。
本案中，薛城区政府拆除涉案房屋的行为已被在先的生效行政判决确认违法，再审申请人诉请判令薛城区政府赔偿因违法拆除造成的相应损失，依法有据。涉案房屋被薛城区政府违法拆除，再审申请人诉请判令薛城区政府赔偿因违法拆除造成的相应损失。对此，一审判令薛城区政府赔偿再审申请人各项损失。二审认为再审申请人所主张的涉案房屋以及附属物、搬迁补助费、临时安置补助费等损失均应纳入行政赔偿范围，可采用支付赔偿金或者提供拆迁安置房等方式保障被拆迁人居住权益和补偿权益，应当秉持全面赔偿和公平合理的原则等观点，论述详尽，依法有据，本院予以认可，在此不再赘述。但是，二审认为“有关赔偿事项和赔偿数额问题仍需要薛城区政府进一步审查核实”，并判决撤销一审行政赔偿判决，责令薛城区政府对再审申请人依法予以全面赔偿，则有违司法最终原则，裁判方式明显不当。二审关于薛城区政府在协调化解不成时应及时作出赔偿决定，再审申请人可依法寻求司法救济的指引，无法减少当事人诉累、节约国家司法和行政资源。二审判决方式适用法律错误，应予纠正。二审法院应按照拆迁补偿安置政策并结合本案实际情况确定合理的赔偿数额，及时作出赔偿判决。
综上，魏某的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十八条第二款之规定，裁定如下：一、本案指令山东省高级人民法院再审；二、本案再审期间，中止原判决的执行。
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